שימוש חורג מהיתר בנייה אינו עילה לחיוב בהיטל השבחה. בית המשפט המחוזי קבע לאחרונה כי שימוש חורג מהיתר בניה, כאשר השימוש תואם את התכנית החלה, אינו מהווה אירוע מס ואינו עילה לחיוב בהיטל השבחה. במקביל קבע בית המשפט בעניין אחר כי תכנון עתידי אינו חייב בהיטל השבחה. אתחיל עם עניין השימוש החורג שאינו חייב בהיטל השבחה, ואעבור לתכנון עתידי שאינו חייב בהיטל השבחה.
בפסק הדין נקבע כי מתן שימוש חורג מהיתר הינו אירוע במסגרתו ממומשות זכויות שקימות כבר ומשכך גביית היטל השבחה בנסיבות כאמור יהא מוצדק רק בנסיבות מיוחדות ומתאימות. על רקע הפסיקה טען עו"ד אביעד שוב ממשרד שוב ושות' שייצג את חברת נוף ים כחול לבן, בעלת הזכויות בנכס, כי חיוב בהיטל השבחה בשל מתן אישור שימוש חורג משמעותו למעשה כפל מס שכן כבר שולם היטל השבחה על ידי בעלת הזכויות במקרקעין בעת מכירת הנכס, מכירה שנעשתה בתקופת הביניים.
עו"ד שוב ציין כי מדובר בהחלטה עקרונית חשובה שכן עד היום עיריית תל-אביב וכן עירייות נוספות נהגו לדרוש תשלום היטל השבחה בכל מקרה של מתן שימוש חורג מהיתר באופן שהביא לעיתים רבות לתשלום כפול של היטל השבחה על ידי הנישום, האחד בעת מימוש המקרקעין, אז ממילא משולם היטל השבחה בגין מלוא הזכויות המאושרות לבניה במקרקעין ואילו בפעם השניה נגבה היטל השבחה בעת הגשת בקשה לשימוש חורג מהיתר הבניה שהוצא.
הוועדות המקומיות לתכנון ובניה חייבו בהיטל השבחה בגין שימושים חורגים מהיתרי הבניה, גם במקרים בהם התכנית החלה על המקרקעין מתירה את אותם שימושים וגם כאשר לשימוש החורג מהיתר קדם אירוע מימוש (צומת/מועד גביה) בו גבתה הוועדה המקומית היטל השבחה בגין התכנית המשביחה שהתירה את אותם שימושים. אבל, בית המשפט קבע אחרת – המשמעות היא שמאות מקרים שבהם שולמו היטלי השבחה עודפים, יוכלו לערער על התשלום.
בחמישה מקרים אשר נתבררו בפני ועדת הערר לפיצויים והיטל השבחה במחוז תל-אביב, נמצא על ידי בית המשפט שאין לחייב בהיטל השבחה.
והנה המקרים
- בעלי מבנה חד קומתי המשמש אולם אירועים ברוחב יד חרוצים כאשר ההיתר ניתן לשימושים של חניה, מחסנים, משרד, חדר הלבשה, חדר מכונות.
- שוכרת משנה של חנות ומרתף בבניין ברחוב חשמונאים המשמש כפאב וזאת כאשר ההיתר ניתן למחסן ולחנות.
- ברח' בן יהודה בנכס הכולל קומת מסד ומרתף עילי אשר ההיתר ניתן לאולם אירועים והבעלים הסב את הנכס למלונית.
- בעלי בניין בן 4 קומות ברחוב לוינסקי ששימש במשך שנים רבות כמשרדים והוסב למגורים.
- בניין בן 4 קומות ברחוב הירקון שהוסב ממגורים לאכסניה.
ועדת הערר בראשות עו"ד גילת אייל קבעה כי תכנית, הקלה ושימוש חורג מתכנית, הינם אקטים נורמטיביים המשנים את אפשרויות הניצול של המקרקעין לעומת המצב הסטטוטורי ששרר ערב אישורם. הטלת היטל השבחה על מצבים אלה מתיישבת היטב עם התכליות של היטל השבחה שעליהן עמדו בתי המשפט, הן מפן ההתעשרות והן מהפן של הקשר בין ההתעשרות לבין פעולת התכנון ויעוד ההיטל להכנת תכניות וביצוען.
שימוש חורג מהיתר לעומת זאת, כך קבעה ועדת הערר, מתיר שימוש שכבר הותר בתכנית התקפה ולכן שונה ממצבים אלה: הוא אינו מוסיף על המצב הסטטוטורי התכנוני; הוא אינו מתיר בניה שלא הותרה בתכנית ואף לא מתיר שימוש שלא הותר בתכנית. הוא מתיר בבניין קיים, שימוש המותר ממילא על המקרקעין מכוחה של תכנית מאושרת, אך לא הותר בבניין זה לעת בנייתו, מאחר שבזמנו התבקש בו שימוש אחר (ולעתים מאחר שבעת שהתבקש היתר הבניה טרם אושרה התכנית המאפשרת את השימוש הנוסף).
בהתאם, במסגרת אישור שימוש חורג מהיתר, אין מדובר בשיקול דעת רחב הנתון לרשות המאשרת, כמו במקרה של שימוש חורג מתכנית או הקלה, ולא אמורה להיבחן ההצדקה התכנונית לשימוש המבוקש, שכן זו נבחנה כבר במסגרת התכנית אשר התירה שימוש זה. הבחינה שנעשית במסגרת מתן היתר לשימוש חורג מהיתר היא בחינת התאמת הבניין הקיים לשימוש המבוקש.
לכן, קבעה ועדת הערר, מקום שבו מבוקש שימוש חורג מהיתר, אשר יש בו גם מימוש ראשון של תכנית שטרם התקיים לגביה אירוע מימוש קודם (בניה, מכר או התחלת השימוש המשביח בפועל), הרי שהוצאת ההיתר מהווה אירוע מימוש ראשון המהווה מועד גביה של היטל ההשבחה בגין התכנית, בהתאם למועד הקובע של תחילת תוקפה. נסיבות כאלה יכולות לקום כאשר נבנה בניין בהיתר מכח תכנית, ובחלוף זמן לאחר בנייתו מאושרת תכנית חדשה המאפשרת שימושים נוספים במקרקעין, ובעל המקרקעין מבקש לעשות בבניין שימוש ממין השימושים הנוספים שהותרו לראשונה בתכנית החדשה.
מאחר ועשיית שימוש השונה מזה שהוגדר בהיתר מחייבת הליך רישוי נוסף, אשר הינו "מימוש" של השבחה שאירעה בעבר ולא אירוע מס כשלעצמו, הרי שבמקרים כאלה לא ידרש היטל השבחה, אם בגין השימושים המבוקשים התקיים קודם לכם אירוע מימוש.
הוועדה המקומית לתכנון ובניה תל-אביב הגישה ערעור לבית המשפט המחוזי. העיריה טענה כי גישת ועדת הערר אינה תואמת את הפסיקה. היא טענה כי לפי לשון חוק התכנון והבניה שימוש חורג מהיתר מהווה "אירוע מס" (השבחה המהווה עליית שווי של המקרקעין) ולא רק מועד מימוש שהינו "צומת גביה". הוועדה המקומית הוסיפה שמדובר באקט תכנוני ובכל מקרה קיימת התעשרות בשל "זמינות", שכן שבמקום לפסוע בנתיב תכנוני של הוצאת היתר חדש, מבצעת השימוש החורג מתקדם לעבר ההיתר במסלול מהיר ומקוצר של "היתר לשימוש חורג מהיתר" – זאת גם כאשר שולם היטל השבחה בגין שינוי הייעוד המתיר את השימוש המבוקש.
אחת המשיבות, אשר יוצגה על-ידי עו"ד עדי מוסקוביץ (ממשרד מוסקוביץ, אזרואל המתמחה במיסוי מוניציפאלי), טענה כי מדובר בגביית כפל היטל השבחה. עוד טען עו"ד מוסקוביץ, כי אין במקרים אלה רכיב של זמינות תכנונית או התעשרות המזכה בהיטל השבחה, אלא קיצור הליכים בירוקרטים שהוועדה המקומית יצרה. "החוק אינו מבחין בין בירוקרטיה קצרה ובירוקרטיה ארוכה כעילה לחיוב בהיטל השבחה", כך נטען.
השופטת יהודית שטופמן מבית המשפט המחוזי בתל-אביב דחתה את כל הערעורים שהגישה הוועדה המקומית, תוך שהיא מאשרת באופן גורף את קביעות ועדת הערר. היא הוסיפה כי "התכלית הסובייקטיבית והתכלית האובייקטיבית של החוק מעידות על מטרתו הכללית, שהיא חלוקת ההתעשרות וההשתתפות בהוצאות שנגרמו בשל פעולות תכנון ופיתוח של הוועדות המקומיות. משאין הבעלים זוכה ל'התעשרות' בשל הוצאות נוספות על פעולות תכנון ופיתוח, כגון במקרה של מתן היתר לשימור חורג מהיתר, אין לגבות היטל השבחה, גם אם ערך המקרקעין עלה בשל פעולת רישוי או בשל גורמים אחרים".
בנוסף, נדחתה הטענה כי בעת הוצאת שימוש חורג מהיתר מתבצע אקט תכנוני המצדיק לדרוש היטל השבחה, שכן בחינה מעמיקה של השימושים הראויים מתבצעת בעת הכנת התכנית ואילו בשלב ההיתר לשימוש חורג שיקול הדעת של הוועדה המקומית מצומצם ואינו דורש פעולה של תכנון ופיתוח אשר אותם מיועד לממן היטל ההשבחה". כל גם נדחתה טענת הזמינות, משום שהשבחה בשל רכיב של זמינות נוצרת בדרך של אישור תכנית מפורטת המאפשרת לממש את השימושים בתכנית המתאר.
עו"ד עדי מוסקוביץ, אשר ייצג את אחת החברות המשיבות בערעור (אולם אירועים שהוסב למלונית), הוסיף כי ראוי היה שהרשויות המקומיות יבחנו את ההצדקה הכלכלית וההיגיון שבהטלת מסים בסיטואציות דומות, ולא יסתפקו בפרשנות מילולית המובילה לגביית כפל מס, חוסר שוויון ותוצאות אבסורדיות. גביית היטל השבחה בגין שימוש חורג מהיתר-תואם-תכנית, כאירוע מס ולא כמועד תשלום של אירוע שנתגבש בעבר, הייתה רעה חולה וטוב לה שתעבור מהעולם בהקדם האפשרי.
עו"ד עפר טויסטר בעל משרד העוסק בתכנון ובניה אומר שלטעמו בפס"ד נכון וראוי כי בסה"כ שימוש חורג להיתר מאפשר קיצור דרך כדי לא ללכת בדרך הארוכה של הריסת מבנה ובנייתו מחדש בשימוש המבוקש על התכנית. קיצורי דרך כאלה שמאפשרים להגיע לתוצאה רצויה הם מבורכים גם מבחינת אינטרס הפרט וגם מבחינת האינטרס הציבורי שמאפשר מענה על ביקושים משתנים. "עם זאת", סבור עו"ד טויסטר כי "לא קשה להמר שהועדה המקומית תבקש רשות ערעור לעליון כך שטרם נאמרה המילה האחרונה".
הלכת אליק רון – הסוף? לא ניתן לגבות היטל השבחה על תכנון עתידי
בתוך, כך ובמקביל לאיסור על הטלת היטל השבחה על שימוש חורג, ביהמ"ש העליון דחה את ערעור הוועדה המקומית הרצליה וקיבל את ערעורה של אקרו בנוגע לתשלום היטל השבחה בסך כ-3 מיליוני שקלים. השופטים קבעו כי כאשר קיימות הוראות בתכנית היוצרות פוטנציאל להשבחה עתידית, אך מימושן טעון הליך תכנוני, ואין וודאות באשר למימושן, אזי ניתן לחייב בהיטל השבחה רק בגין השבחה שנבעה במישרין מהתכנית עצמה. כלומר, רק בגין עליית ערך הקרקע. לא ניתן לייחס לתכנית השבחה מאוחרת, שנתגבשה בעקבות הליך תכנוני נוסף
על רקע זה מעדכן עו"ד דוד בסון – "ב-2003, פורסמה למתן תוקף תכנית מתאר מקומית באזור התעשייה הרצליה שהקנתה אחוזי בנייה מוגדלים לחלקות גדולות. כארבע וחצי שנים לאחר אישור התכנית, רכשה חברת אקרו בע"מ שתי חלקות מקרקעין סמוכות בשטח התוכנית. בגין מכירה זו הוציאה הוועדה המקומית שומת היטל השבחה לבעלים הקודמים בגין ההשבחה שנבעה מהתכנית עצמה, ובין היתר בגין הגידול בזכויות הבניה לחלקות בגודלן המקורי. ביום 17.7.2008 הגישה אקרו לאישור הוועדה המקומית תשריט לאיחוד החלקות. התשריט אושר כעבור כשנה ושתי החלקות הפכו למגרש אחד בגודל של כ- 8 דונמים. התוצאה היא שזכויות הבניה במגרש המאוחד גדלו ל- 180% (במקום 160%). ב 16.9.2009 ניתן לאקרו היתר בניה בהיקף זה.
"על פי הלכת אליק רון בקביעת היטל השבחה יש להחיל את המודל הדו-שלבי לגביית ההיטל, היינו – חלק מההשבחה במועד רכישת המקרקעין על ידי אקרו, והחלק האחר עם קבלת ההחלטה שמממשת את הפוטנציאל המשביח (עם אישורו של תשריט האיחוד). לטענת הוועדה המקומית התאריך הקובע לחישוב ההיטל הוא מועד אישורו של התשריט, ואין מקום להחיל את המודל הדו-שלבי שנקבע בעניין רון. לעומת זאת, לשיטתה של אקרו, לא ניתן לייחס את ההשבחה לתכנית 1900 אלא לתשריט האיחוד שאינו מהווה אירוע מס לפי חוק התכנון והבניה, ולכן ממילא היא אינה חייבת בהיטל השבחה כלל בגין איחוד החלקות. ביהמ"ש העליון (ברוב של 2 נגד אחת) דחה את ערעור הוועדה המקומית וקיבל את ערעורה של אקרו בע"מ, מהטעמים הבאים:
"על פי השופט מזוז: מלשון החוק (ס' 196א לחוק התכנון והבניה, ובתוספת השלישית) עולה כי לא כל השבחה כלכלית, באשר היא, גוררת חיוב לתשלום היטל השבחה, אלא רק "השבחה" כהגדרתה בחוק: השבחה "עקב אישור תכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג", כאשר "תכנית" לענין זה היא אך "תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". מכאן שהשבחה החייבת בהיטל השבחה מוגבלת לכזו הנובעת מאישור תכנית, או ממתן הקלה או אישור לשימוש חורג, והיא אינה כוללת השבחה הנובעת ממקור אחר, לרבות השבחה כתוצאה מאישור תשריט איחוד או חלוקה של מגרשים.
"לעמדת השופט מזוז (בהסכמת הנשיאה א' חיות) במקרים כגון זה שלפנינו, כאשר הוראות בתכנית יוצרות פוטנציאל להשבחה עתידית, שמימושה טעון הליך תכנוני נוסף, שאין וודאות באשר למימושו, ניתן לחייב בהיטל השבחה רק בגין השבחה שנבעה במישרין מהתכנית עצמה, היינו בגין עליית ערך הקרקע בשל עצם הפוטנציאל להשבחה עתידית – ככל שנבעה השבחה כזו – ולגבות בגינה היטל השבחה בהתייחס למועד אישור התכנית ומהבעלים של הקרקע בעת אישור התכנית. לעומת זאת, לא ניתן לדעתו לייחס לתכנית השבחה מאוחרת, שנתגבשה בעקבות הליך תכנוני נוסף כאמור.
"מכאן שבנסיבות המקרה אין לייחס את ההשבחה שנבעה מאיחוד החלקות לתכנית, ועל כן אין מקור חוקי לחיובה של אקרו בתשלום היטל השבחה ויש לדחות את ערעור הוועדה המקומית ולקבל את ערעורה של אקרו.
"גם השופטת ברק-ארז מסכימה כי ההשבחה הנדונה היא תוצר של אישור תשריט האיחוד, וכי מדובר בהליך נפרד ומאוחר הכרוך בשיקול דעת הוועדה המקומית. כן היא קובעת כי לא ניתן לראות באישור תשריט האיחוד משום אירוע מס עצמאי, שכן תשריט האיחוד אינו בגדר "תכנית" ואין לראות באישורו גם משום "הקלה". ואולם לדעתה ניתן לראות באישור תשריט האיחוד כאירוע מס נוסף ונפרד המטיל חיוב בהיטל השבחה נוסף ונפרד על זה שהוטל עם אישור התכנית.
"לשיטת השופטת ברק-ארז, במקרה המיוחד של השבחה שצומחת מאיחוד חלקות בתכנית המעניקה זכויות בנייה פרוגסיביות התלויות בגודל החלקה יש לומר שההשבחה נובעת מתכנית זו וכי התאריך הקובע לחישוב ההשבחה אמור להיות מועד אישורו של תשריט האיחוד. בהתאם לכך, במקרה זה אקרו תחוב בהיטל השבחה בגין ההשבחה שמקורה בתכנית 1900 והתאריך הקובע לשומת ההשבחה שלה יהא יום אישורו של תשריט האיחוד שהגישה.
"נזכיר כי על פי הלכת אליק רון – אם יש תב"ע שצופה בודאות השבחה עתידית, ייגבה מכוחה היטל השבחה, שיחולק לשתי פעימות (אחת- בעת מימוש לפי התב'ע והשנייה- בעת קבלת היתר הבנייה, ועם קבלתה בפועל של ההשבחה עצמה). בענייננו , הרי ברור ששתי חלקות מאוחדות (ומה גם שבפועל הן כבר אוחדו), מהוות חלקות מושבחות יותר, ולכן צודק היה לגבות היטל השבחה בעבור ההשבחה הזאת. כן יש לציין שעל פי הצעת החוק של הרפורמה הכללית בחוק התו"ב, נקבע שאיחוד חלקות כן יחייב בהיטל השבחה. אבל ביהמ'ש לא התחשב בכך וקבע שלא תוחל הילכת אליק רון, כי בפועל אלו היו שני מקרים שונים (והאמת, שהועדה המקומית גם לא הסתמכה על הילכת אליק רון, בעת השומה הראשונה של מכירת שתי החלקות, ולכן לא הסתמכו על ענין אליק רון).
"דעת הרוב פסקה על סמך ההנחה הפשוטה שאירוע של תשריט חלוקה אינו נכלל כאירוע המחייב בהיטל השבחה ולא אימצה את הלכת אליק רון שהינה פרי ניתוח מפולפל של החוק עצמו, וזאת למרות שהנסיבות כאן בהחלט חייבו את ההלכה הזאת ולמרות שע"פ הצעת החוק של הרפורמה הכללית בחוק התו"ב, נקבע שאיחוד חלקות כן יחייב בהיטל השבחה . זאת ועוד, בניגוד להלכת אליק רון, פס"ד זה לא השתמש בטכניקות "יצירתיות" שונות של ביהמ"ש העליון, עת ראה שישנה השבחה והחליט בכל זאת לחייב בהיטלי השבחה, כגון במיקרים הבאים: במקרה של תוספת שטחי שירות לפי תק' 13 לתק' חישוב שטחים – שזאת השבחה שלא מכוח תב"ע. במקרה של תוספת שטחים שונים (שנקבע לגביהם שהם יווספו לפי הסע' 151 לחוק התו"ב, והם אינם מהווים סטייה לתכנית); במקרה של היתר לתחנת דלק לפי תמ'א 18 של תחנת הדלק; במקרה של תכנית בינוי , שזירזה וקידמה הבינוי בפועל ועוד מיקרי קיצון, שעיקרם הוא: השבחת-שילמת.
"פסק הדין הינו חדשני בהיותו מבוסס על החוק בלבד, וללא פרשנות מפולפלת ויצירתית. פסה"ד מניח בסיס לביטולה העתידי של הלכת אליק רון, שהינה דוגמא ליצירתיות . יוצא שבכך זכה היזם בפטור היטל השבחה, על תוספת 1,600 מ"ר מסחר ומשרדים בהרצליה פיתוח".
מדריכים נוספים:
היטל השבחה – כמה זה? ומתי משלמים?