מעודכן ל-09/2020
את מקומה של תמ"א 38 הארצית יתפסו פרויקטים עירוניים שאפתניים שיכללו הריסת שכונות שלמות ובנייתן מחדש ■ אילו שינויים כוללת התוכנית החדשה? האם היא תשפר את הכדאיות של הפרויקטים בפריפריה? וכיצד תשתנה חלוקת הזכויות בתוספות הבנייה? היום שאחרי תמ"א 38 – שאלות ותשובות
לפני ימים אחדים החליט שר הפנים אריה דרעי לקדם תיקון לחוק התכנון והבנייה שיאפשר ודאות לשוק הדיור, ובכך לפזר מעט את הערפל שנוצר בעקבות העיכוב בחוק התקציב וחוק ההסדרים. דרעי הנחה את מנכ"לית מינהל התכנון, דלית זילבר, לקדם תזכיר חוק תכנון ובנייה שיאגד בתוכו רפורמות מרכזיות בתחום התכנון ובנייה – ובמרכזן סיום תמ"א 38 וגיבוש המסלול שיחליף את התוכנית, וכן ביטול ההקלות.
כזכור, לאחר שמשרד השיכון סתם את הגולל על תוכנית תמ"א 38 שפעלה בישראל ב-15 השנה האחרונות וקבע שתוקפה יפוג בעוד כשנתיים (אוקטובר 2022), הוחלט להחליף את תוכנית המתאר הארצית במתווה של "תב"ע 38", כלומר, במקום מתן היתרי בנייה לחיזוק בניינים בודדים, ייעשה החיזוק כחלק מתוכנית בניין עיר, המסדירה את שימושי הקרקע ברחובות ובשכונות שלמים.
במשרד הפנים ומינהל התכנון מקווים להביא לאישור תזכיר החוק בכנסת עד סוף השנה. זאת לאחר שנים ארוכות שבהן נושא התמורות לרשויות המקומיות בגין הבנייה החדשה לא הוסדר כראוי ורשויות מקומיות שבהן הוקמו מיזמי תמ"א 38 לא הצליחו להעשיר את הקופה העירונית ולתת מענה לצרכים הנובעים מהגידול במספר התושבים.
התוכנית החדשה נועדה לפשט תהליכים ולהקנות לרשויות המקומיות סמכויות חדשות. אולם עדיין קיימים בה חורים והיא חסרה הבהרות נחוצות. עקב כך נותרו עדיין שאלות רבות פתוחות, בקרב יזמים, עורכי דין, דיירים ומתכננים.
לדוגמה, המסלול החדש קובע מכפיל אוניברסלי עבור זכויות הבנייה המתווספות, שיחליף את המנגנון המורכב של תוספות הבנייה הקיים כיום: מעתה לא תהיה התייחסות למגבלת קומות אלא לנפחים. אולם במקום שהמדינה תנצל את ההזדמנות כדי להתאים את המסלול החדש גם לפריפריה — שההתחדשות העירונית בה כרגע אינה כדאית ליזמים ולכן מצומצמת ביותר, היא ויתרה על הסיכוי להתחדשות בניינים בודדים בערים הממוקמות מחוץ לאזור המרכז, ומתרכזת בקידום מתחמי ענק במסלולי פינוי־בינוי.
אלה אמנם מייצרים שינוי כולל בתשתיות ובשכונות, אך גם יוצרים ברשויות עומס יתר של תושבים וכן מתאימים ליזמים גדולים בלבד, שיש להם יכולת לשווק כמות עצומה של דירות. בנוסף הסיכוי שיזמים ירצו להשקיע במתחמי התחדשות ענקיים בפריפריה הוא קטן ביותר, אלא אם יוצעו להם תמריצים כלכליים או שטחים משלימים.
זאת ועוד, התוכנית החדשה מעניקה לרשות המקומית את הסמכות להפקיע שטחים מבניינים פרטיים לטובת צורכי ציבור, אך ללא תקנות מתאימות עלול להיווצר מצב שבו הרשויות ימהרו לדרוש נתחים מהבניינים הפרטיים עוד לפני שבחנו את צורכי הציבור בשכונה. עקב כך, עלול להיוותר שטחי ציבור עודפים שאינם מנוצלים. בנוסף, מצב שבו הרשות המקומית שאחראית על מתן היתרים ורישויים היא גם שותפה בנכס, פותח פתח לשחיתות בין היזמים לרשות המקומית
יש לציין כי התוכנית אינה מיועדת לערים גדולות ומבוססות ברובן שכבר יש להן תוכניות כוללניות להתחדשות עירונית, ובהן תל אביב־יפו למשל.
תוספת שטח אחידה
במקום חישוב הזכויות המורכב המקובל כיום לפרויקטי תמ"א 38, החקיקה החדשה קובעת חישוב אחיד, המפשט את מנגנון התמורות והזכויות ונותן מכפיל אחיד שמתייחס לנפחי זכויות הבנייה: 200% תוספת זכויות במבנים ישנים המיועדים לחיזוק — 350% תוספת זכויות במסלול של הריסה ובנייה מחדש.
משמעות הדבר היא שבמבנים שנבנו עד 1980 המיועדים לחיזוק ניתן יהיה להגדיל פי שניים את השטח במסלולי חיזוק מבנים, לעומת השטח הבנוי הקיים (שטח עיקרי ושירות), ובמבנים במסלול של הריסה ובנייה תהיה תוספת הזכויות לפי מכפיל של 3.5 (שטח עיקרי ושירות) בכפוף לכך שהבנייה לא תעלה על גובה של 10 קומות.
כך, לדוגמה, בבניין בן שלוש קומות שנבנה ב–1978, וכולל 6 דירות ששטחן 60 מ"ר — כלומר השטח הבנוי בו הוא 360 מ"ר ועוד 40 מ"ר שטחי שירות, יוכלו בעלי הזכויות לקבל תוספת מקסימלית של עד 800 מ"ר, כלומר 200% מסך השטחים הבנויים הקיימים. שטחי הזכויות החדשים יוכל לשמש את הדיירים והיזם – הן בהרחבת הדירות והן בעלייה לגובה — לפי ההסכם ביניהם ובכפוף למגבלות קווי הבניין, גובהו ומגבלות מרחביות מטעם הרשות המקומית.
זו תצטרך לאשר את התוכנית שמקדם היזם ולקבוע עקרונות המכתיבים את גודל הדירות שהיא מעוניינת בו באזור מסוים. כך למשל, הרשות העירונית היא זו שתחליט אם בניין של שלוש קומות במסלול חיזוק יהפוך לבן שש קומות — בלי שהדירות יגדלו כלל פרט לממ"ד — או יצמח לבניין של 4.5 קומות, עם הרחבה משמעותית של הדירות בקומות הקיימות.
עדיפות לאזורי הביקוש
אחת הטענות המרכזית שנשמעו נגד תוכנית תמ"א 38, היא שהתוכנית לא נתנה מענה לבעיית הכדאיות הכלכלית בפריפריה. אולם מסתבר שהתוכנית החדשה סובלת בדיוק מאותה בעיה.
עינת גנון, סמנכ"לית ברשות להתחדשות עירונית: "התוכנית החדשה אינה משנה סדרי עולם של הכללים העקרוניים ואינה נושאת בשורה לפריפריה. כשם שבתמ"א 38 נדרשו מנגנונים מיוחדים של תמורות כדי לאפשר חיזוק מבנים והתחדשות בפריפריה, גם התוכנית הזאת לא מותאמת לתת מענה לפריפריה, אלא באמצעות קידום תב"עות מתאימות למתחם שמקדמת הרשות המקומית. נמשיך לפעול כדי לייצר מנגנונים שיתאימו להתחדשות באזורי הפריפריה".
גם יהודה כתב, יו"ר ארגון הקבלנים מחוז תל אביב והמרכז וסגן נשיא התאחדות בוני הארץ, שותף לדעה זו ומסביר כי "המכפיל החדש שעובד על נפחים לא מייצר תשובה לערים שאינן בגרעין הקשה של אזורי הביקוש". אפילו פתח תקווה ובת ים לדוגמה נשארות לא רלוונטיות. "הרי אף יזם הוא לא פילנתרופ, והמנגנון הזה לא חושב על ניוד שטחים או מנגנונים חדשים שיאפשרו לבניין הבודד בשכונות הישנות להתחדש".
לדבריו, לא לכל עיר מתאימה תוספת של מתחמי ענק להתחדשות עירונית, וגם בערים שקידמו מתחמים כאלה ניתן לראות שזה יכול לגרום לבעיות, כי נוצר עומס אדיר של תושבים חדשים, שמעמיסים על התשתיות בלי לייצר הכנסות חדשות לעיר.
העובדה שרק בניית מתחמים גדולים מאפשרת התחדשות עירונית בערים שאינן באזורי ביקוש, כמוה כהודאה מצד המדינה שהיא מוכנה לוותר מראש על מספר רב של מבנים בודדים בשכונות רבות שלא יצליחו להתחדש. כך טוען כתב ומציין כי התזכיר מתייחס לתוספת קבועה ואינו מבחין בין מרכז לפריפריה, מה שמגדיל את הפערים.
הפקעת שטחים לטובת הציבור
החקיקה החדשה מתיימרת להתמודד עם המחסור בשטחי ציבור, בכך שהיא מאפשרת לרשות המקומיות להפקיע עד 10% משטחי הבניין לטובת מבני ציבור. בפרויקטים של הריסה ובנייה תתאפשר הפקעה של עד 15% משטחי הבנייה לטובת מבני ציבור.
על פי כוונת המחוקק, בפרויקט שבו יידרש מקסום שטחי הציבור — לא ייגבה גם היטל השבחה, ואילו במקומות שבהם לא תידרש תמורה לשטחי ציבור יהיה ניתן לדרוש היטל.
בשלב זה במינהל התכנון וברשות להתחדשות עירונית מכוונים לכך שהשטחים שיוקצו יהיו לטובת הקהילה המקומית, כלומר גני ילדים ומעונות יום, מתנ"סים וחדרי פעילות לקשישים ולילדים, מוסדות תרבות ודת. אולם יזמים ודיירים חוששים מכך שהמנגנון אינו מוסדר די הצורך והוא מאפשר הרבה פרצות.
חיים פייגלין, סגן נשיא התאחדות בוני הארץ ומנכ"ל חברת הנדל"ן צמח המרמן, מותח על כך ביקורת: "איזה מנגנונים מבטיחים שהעירייה תעשה שימושים ספציפיים בשטחים שקיבלה — וששטח שהיה מיועד לטובת גן ילדים לא יהפוך להיות מרכז גמילה?" הוא תוהה ומזהיר: "המהלך הזה עלול אף לגרום למבוגרים וקשישים, שהם אוכלוסייה משמעותית בקרב ציבור דיירי ההתחדשות העירונית — להסתייג ולסרב".
בנוסף, רשויות מקומיות רבות מציבות דרישות כגון פטור מתשלום דמי תחזוקה ודמי ניהול של הבניין, אף שהן משתמשות בדיוק באותן המערכות של הבניין כולו. "במצב כזה הניזוקים המרכזיים הם הדיירים, שייאלצו לשאת בעלויות", מתריע פייגלין.
דוגמה לפגיעה בשל דרישות שמציבה העירייה ניתן למצוא בבת ים, שבה מעוכבות בימים אלה מאות יחידות דיור בפרויקטי התחדשות עירונית, מכיוון שהעירייה מסרבת לשאת בעלויות הניהול והאחזקה של השטחים והמערכות שבהם היא תשתמש, יחד עם הדיירים.
בעיריית בת ים מסבירים כי מרבית שטחי הציבור עתידים להיות בקומות התחתונות של מגדלי יוקרה, ולא יהיה שימוש במערכות המרכזיות כמו מעליות, משאבות וחדר כושר. כמו כן, לטענתם, "יש תקדים לפטורים כגון אלה בערים סמוכות, כמו תל אביב".
מחקר חדש בדק איך תמ"א 38 משפיעה גם על השכונה