על פי משרד האוצר, התפתחותה של ישראל כמרכז חדשנות עולמי התאפשרה במידה רבה בזכות היווצרות ענף הון סיכון שזוכה למימון פרטי נרחב, בעיקר מארה"ב. המימון הפרטי לחדשנות בישראל, בדומה לארה"ב הוא פרו-מחזורי, כלומר עולה בקצב מהיר בתקופות גאות ומצטמצם בשיעור חד בתקופות שפל. הדבר מהווה כשל שוק, שכן ניסיון העבר מלמד כי בתקופות האטה העדר מימון הוביל לסגירת חברות הזנק באופן שאינו יעיל. בד בבד, חל גידול ניכר בביקוש למימון ממשלתי מצד חברות הסטארט-אפ, הן במספר בקשות התמיכה והן בשווי הפרויקטים המבקשים תמיכה. עם זאת, הנתונים ההיסטוריים מראים כי היקף התמיכה בחברות אלו אינו עולה משמעותית לאור מבנה התקציב של הרשות וחלק ניכר מהגידול בבקשות למימון נדחה.

באוצר מציעים לבחון את התאמת היקף מימון רשות החדשנות בהתאם לקריטריונים שהוגדרו מראש ביחס לזמינות ההון הפרטי במשק.

מהסקירה של האוצר עולה כי החל משנות ה-90, ביססה מדינת ישראל את מעמדה כ-"אומת הסטארט אפ". עוד עולה כי  ריכוז גבוה של מיזמים טכנולוגים, מרכזי מו"פ של תאגידים רב-לאומיים, היצע כוח אדם משכיל, משקיעי הון-סיכון וחברות ישראליות הרשומות בנאסד"ק, מציבים את ישראל בצמרת מדדי חדשנות בעולם ובמקום השני בהוצאה על מחקר ופיתוח (מו"פ) כאחוז מהתמ"ג.

חברות הזנק ("סטרטאפים") מאופיינות לרוב בהיעדר נכסים מוחשיים, תזרים מזומנים שלילי ואינפורמציה א-סימטרית(לא מאוזנת) גבוהה, גורמים אשר מונעים ממיזמים אלו נגישות למימון מסורתי. בהתאם לכך, קיומו של היצע מקורות מימון בתקופות גיאות ושפל הכרחי להיווצרותו של קהילה טכנולוגית פעילה. מציינים באוצר

המצב בעולם

ממשלות ברחבי העולם המערבי תומכות בפרויקטי מו"פ המבוצעים על-ידי חברות טכנולוגיות. הרציונל לתמיכה נובע מכך שלפעילות זו השפעות חיצוניות חיוביות המיטיבות עם המשק. בפרט, תהליך יצירתו של ידע חדש וזליגתו אל מחוץ לפירמה אשר עסקה בפיתוחו, נמצאו כגורמים מעודדי צמיחה כלכלית.

בישראל, רשות החדשנות (לשעבר – המדען הראשי במשרד הכלכלה) היא הגורם העיקרי העוסק במימון ממשלתי למו"פ. תכניות המענקים השונות של רשות החדשנות פועלות בחלקן בהתאם לעקרון הניטרליות, אשר הוזכר לא אחת כמאפיין עיקרי בהצלחתה בעבר. עיקריה של גישה זו, הנהוגה בתוכניות המרכזיות, היא שהיקף התמיכה הוא בהתאם להתפלגות הבקשות המשקפות מגמות בשוק ולא בהתאם להכוונה לענפים ספציפיים. כתוצאה מכך, פעילות הרשות משקפת את צורכי השוק ולא מושפעת מהעדפותיו של המגזר הציבורי.

ניתוח בסיס נתונים פרטני לבקשות ומענקים ברמת חברה לאורך זמן, מאפשר לבחון את הסינרגיה בין מימון פעילות ענפי ההיי-טק באמצעות קרנות ההון-סיכון בישראל לבין התמיכה הממשלתית למו"פ. באופן ספציפי, עבודה זו מתמקדת בבחינת היצע המימון הממשלתי למו"פ לעומת מקורות מימון פרטיים כתלות במחזורי העסקים במשק.

תוצאות העבודה מראות כי בראייתן של חברות הזנק נדרש מימון מו"פ ממשלתי אנטי-מחזורי. זאת, היות שבתקופות מיתון היצע מקורות ההון-סיכון במגזר הפרטי מצטמצם משמעותית, החברות צעירות מגבירות ביקושים למימון הממשלתי. הגברת הביקוש מתבטאת בגידול במספר בקשות התמיכה ולעלייה בשווי הפרויקטים המבקשים תמיכה. כך, ירידה של אחוז אחד בהיצע מקורות ההון-סיכון במגזר העסקי, מובילה להגברת ביקושים למענקים ממשלתיים בשיעור של בין 0.14 ל-0.3 אחוזים. עם זאת, רוב הביקוש הנוסף איננו מקבל מענה וישנו גידול בהיקף דחיית הבקשות לתמיכה. זאת מכיוון שתקציב הרשות איננו כולל רכיב אנטי מחזורי, להפך חלק מהמימון (תמלוגי החברות) תלוי בהיקף האקזיטים. אנו מוצאים כי בעשור הקודם הסתכם ההפסד למשק כתוצאה מקיומם של משברים כלכליים ב-450 פרויקטים, כאשר שווי פרויקטים אלו במונחי תקציבי מו"פ הסתכם בכ-1.7 מיליארד שקלים.

לתוצאות ישנה רלוונטיות למדיניות החדשנות בישראל. היותו של הביקוש למענקי רשות החדשנות אנטי-מחזורי (עבור החברות הקטנות) מגביר את החשיבות בזמינותו בתקופות המאופיינות בהאטה בפעילות ענפי ההי-טק וזמינות ההון הפרטי ומפחית מהחשיבות בתקופות בהן המימון הפרטי זמין. לאור זאת, יש לייצר כלים אשר יאפשרו צבירת כספים "עודפים" בתקופות גיאות והקצאתם בתקופות שבהן המימון הפרטי מתמעט.

מימון הון סיכון

לפי האוצר, חברות סטארט-אפ מאופיינות במיעוט בנכסים מוחשיים, העדר רווחיות ואינפורמציה א-סימטרית גבוהה. תנאים אלו מקשים על גופי מימון מבוססי חוב לספק אשראי למיזמים אלו ועל-כן, שרידותן של חברות הזנק תלויה ביכולתן לגייס "כסף חכם" המכונה לעיתים גם השקעות אלטרנטיביות. המימון לחברות אלו ניתן  לרוב על ידי גופי השקעה המתמחים בהשקעות טכנולוגיות (קרנות הון-סיכון).

קרנות הון-סיכון בנויות בדרך כלל מ-3 רבדים. החברה המנהלת את הקרן (השותף הכללי) מגייסת כספים ממשקיעים מוסדיים, חברות עסקיות, מלכ"רים ואנג'לים (שותפים מוגבלים). לאחר גיוס ההון הנדרש הקרן פועלת למשך כעשר שנים. תקופה זו מתחלקת לשני שלבים – שלב החיפוש וההשקעה, שבו השותף הכללי מחפש השקעות פוטנציאליות בקרב חברות הזנק ומשקיע את הכסף בחברות רלוונטיות (חברות פורטפוליו). לאחר שלב החיפוש וההשקעה, הקרן פעילה לתקופה של כ-7 שנים נוספות שבהן החברות מפתחות את המוצרים וו השירותים תוך ליווי ובקרה של נציגי הקרנות. בסוף חייה של הקרן, השותף הכללי פועל למימוש אחזקות הקרן באמצעות אקזיט או הנפקה ומחלק את התמורה בין השותפים המוגבלים החברים בקרן. בכל נקודת זמן, שותפים כלליים יכולים לנהל מספר קרנות,  בשלבי פעילות שונים.

 תעשיית ההון-סיכון העולמית צמחה באופן דרמטי מאז שנות ה-70 בעקבות רפורמות בארצות הברית אשר אפשרו ועודדו השקעות של קרנות פנסיה בקרנות ההון-סיכון. מאז אמצע שנות ה-80 צמחו גיוסי קרנות ההון-סיכון בארה"ב מסכום של כ-3.8 מיליארד דולר ל-10 מיליארד עשור לאחר מכן ובשנת 2000, ערב התפוצצות בועת הדוט-קום, הגיעו גיוסי הקרנות לסכום של מעל 100 מיליארד דולר. בעקבות התפוצצות הבועה צנח היקף גיוסי הקרנות חזרה לסכום של כ-10 מיליארד דולר בשנה ומאז חלה עלייה הדרגתית עד להיקף גיוס של כ-40 מיליארד דולר בשנת2016 .

הון סיכון בישראל

בישראל, צמח שוק ההון-סיכון במהלך שנות ה-90, כתגובה להגברת הביקושים העולמיים לטכנולוגיות מידע ותקשורת, זמינות של מהנדסים עולים ופורשי תעשיות בטחוניות והשקת תכנית "יוזמה" שהובילה להיווצרות אשכול קרנות הון סיכון בישראל. באופן זה, גדל מספר קרנות ההון-סיכון הפעילות בישראל מ-2, בשנת 1990, לכ-100 קרנות בשנת 2000 ומהיקף גיוס של 49 מיליון דולר בתחילת העשור להיקף של 3.4 מיליארד דולר ערב התפוצצות הבועה.

מימון הון-סיכון בתקופות גאות ושפל

מעטות המדינות בהן מתקיים ענף הון-סיכון מפותח. גם לאחר התפתחותן, הפעילות של ענף הון-סיכון מאופיינת בתנודתיות רבה אשר עשויה להשפיע על התעשייה באופן ארוך טווח. זמינות מימון הון סיכון בישראל מושפעת מהתפתחויות בכלכלה האמריקנית, המהווה מקור מימון מרכזי לחדשנות בישראל. מעבר לכך, נמצא כי היצע ההון לענף בידי המשקיעים המוסדיים (כגון קרנות הפנסיה, אשר הפכו לספקי ההון המובילים לענף) בארה"ב כרגיש יותר להתפתחויות בשווקי ההון, זאת בהשוואה לספקי ההון האחרים. זאת היות והזעזועים המקרו הכלכליים והפיננסיים עלולים לפוגע בנזילות של המשקיעים המוסדיים או להשפיע על הערכות הגופים לגבי התשואה הצפויה להשקעה. הדבר רלוונטי פחות לישראל, שבה הנתח של המימון על ידי המוסדיים המקומיים הוא נמוך (נושא שמחייב התייחסות נפרדת).

פגיעה בהיצע המשאבים העומדים לרשות קרנות ההון סיכון, מובילה לסגירתן של חברות פורטפוליו באופן שאינו אופטימלי מנקודת מבט ארוכת טווח ולירידה בתשואות הקרנות. המודל משקף את מאפייני פעילות הענף ובפרט את המבנה העיתי: התחייבויות של ספקי ההון קודמות להשקעות בפועל, לרוב לא ניתן להשקיע מעבר לגובה ההתחייבויות שניתנו קודם לכך, והשקעות לא נזילות עד סוף חיי הקרן.  בעוד מנהלי הקרן חשופים באופן תדיר למידע על תשואותיה, השותפים המוגבלים נחשפים למידע זה רק בתום חייה של הקרן, גורם המשפיע על החלטות ההשקעה שלהם בקרנות עתידיות ומוביל להתארכות משברים בענף ההון-סיכון.

התהליך השני, המוביל להתארכות מחזורי עסקים בענף ההון-סיכון, נגרם כתוצאה מאי יכולתן של קרנות חדשות לגייס התחייבויות ממשקיעים פוטנציאלים במהלך תקופת המשבר. אירוע זה מגביר את המצוקה הפיננסית בהן נמצאות חברות הזנק בתקופות אלו. זאת היות והחברות מאופיינות בהיעדר נכסים מוחשיים, תזרים מזומנים שלילי ואינפורמציה א-סימטרית גבוהה, אינן נגישות בדרך כלל למימון חוב (מימון מסורתי).

מסקנת המחקר היא שבראיה המקרו כלכלית פעילות של ענף קרנות ההון סיכון מאפיינת על ידי מחזורי עסקים משמעותיים, שיוצרים פוטנציאל לכשל שוק. בישראל, סיכון החשיפה למשבר פיננסי גלובלי אשר ישפיע באופן ארוך טווח על ענף ההון-סיכון, הינו משמעותי לאור נוכחות גבוהה מאוד של משקיעים זרים. שיעור משקיעי ההון-סיכון האמריקאים היה בשנת 2018 כ-35% מסך המשקיעים בהייטק הישראלי. לשם השוואה, שיעור המשקיעים הישראלים באותה שנה היווה רק כ-30%, בעוד על-פי הערכות שיעור הכסף הישראלי אשר הושקע בחברות ישראליות הינו נמוך יותר.

האוצר מצא כי בתקופות שפל פונות חברות ההזנק לתמיכה ממשלתית יותר מאשר חברות גדולות והציע בחינת סינרגיה בין תמיכה של הממשלה לתמיכה של המגזר הפרטי.

הסקירה השבועית של האוצר: ב-2065 שיעור הלא חרדים יהיה פחות מחצי – איך זה ישפיע על שוק העבודה?